Per què hi ha tanta corrupció a l’estat espanyol?

Autor: Víctor Lapuente Giné
Font: El País

Traducció: Equip web-Reagrupament



La principal causa dels escàndols és l’alt nombre
de càrrecs de designació política en les institucions estatals,
autonòmiques i locals. Són xarxes clientelars que viuen del fet que el
seu partit guanyi les eleccions.



Per als que estudiem la corrupció a
nivell comparat, la recent onada d’escàndols a Espanya no representa
cap sorpresa. Països com França, Itàlia, Portugal o Espanya porten anys
mostrant nivells de corrupció i de qualitat de govern més semblants als
de països autoritaris en via de desenvolupament que als propis de
democràcies capitalistes avançades amb dècades de pertinença a l’OCDE.
Quins factors separen aquests països, i en particular Espanya, de les
democràcies lliures de corrupció?






Una primera temptació que cal
evitar és la d’afirmar que la corrupció es troba en "la nostra
cultura". Es tracta d’un argument perillós i intel·lectualment poc
satisfactori, però que, tanmateix, gaudeix de cert predicament en
alguns cercles -possiblement els mateixos que afirmaven no fa tant
temps que la democràcia representativa o el capitalisme no tenien espai
en la nostra cultura mediterrània i/o catòlica. Com un creixent nombre
d’estudis està demostrant, la causalitat sembla anar en tot cas en la
direcció oposada: els països desenvolupen "males" cultures -o cultures
on predomina la desconfiança social- com a conseqüència d’uns elevats
nivells de corrupció.





Una segona temptació a evitar és l’impuls legalista, amb molt
d’arrelament a Espanya, un dels països del món amb una major proporció
d’advocats en les seves administracions. Des de la visió legalista,
exposada, per exemple pel Tribunal de Comptes en un informe sobre
corrupció local, el que l’explicaria a Espanya seria "la falta de
regulació", que "permet un marge de discrecionalitat, no sempre
concordant amb la protecció de l’interès públic". Però, algú pot creure
de debò que la solució a la corrupció local consisteix a regular totes
i cada una de les activitats d’aquestes administracions?





Sorprèn comparar l’actitud del nostre Tribunal de Comptes amb els seus
equivalents nòrdics: en ells, en lloc d’articles amb procediments
detallats, trobem simplement alguna presentació de Powerpoint
assenyalant que l’objectiu és evitar una "comptabilitat deficient ",
deixant discreció gairebé absoluta als auditors públics sobre com dur a
terme la seva tasca de fiscalització.



En una ciutat mitjana espanyola hi pot
haver centenars de persones els salaris de les quals depenen que el
partit X guanyi les eleccions.

Com
la literatura moderna sobre corrupció assenyala, les causes de la
corrupció no s’han de buscar en una "mala cultura" o en una regulació
insuficient, sinó en la politització de les institucions públiques. Les
administracions més proclius a la corrupció són aquelles amb un major
nombre d’empleats públics que deuen el seu càrrec a un nomenament
polític. I aquí, el contrast entre Espanya i els països europeus amb
nivells baixos de corrupció és significatiu. En una ciutat europea de
100.000 a 500.000 habitants hi pot haver, incloent l’alcalde, dos o
tres persones el sou de les quals depèn que el partit X guanyi les
eleccions. A Espanya, el partit que controla un govern local pot
nomenar multitud d’alts càrrecs i assessors, i, alhora, teixir una
xarxa d’agències i fundacions amb plena discreció en política de
personal. En total, en una ciutat mitjana espanyola hi pot haver
centenars de persones els salaris de les quals depenen que el partit X
guanyi les eleccions.






Això genera diversos
incentius perversos per a la corrupció. Els empleats públics amb un
horitzó laboral limitat per la incertesa de les pròximes eleccions són
més propensos a acceptar o a sol·licitar suborns a canvi de tractes de
favor que els empleats públics amb un contracte estable. En segon lloc,
a diferència del que ocorre en la majoria del món occidental, on els
polítics locals estan forçats a prendre decisions al costat de
funcionaris que estarien disposats a denunciar qualsevol sospita de
tracte de favor, a Espanya tota la cadena de decisió d’una política
pública és a les mans de persones que comparteixen un objectiu comú:
guanyar les eleccions. Això fa que es tolerin amb més facilitat els
comportaments il·lícits, i que, en haver-hi molt més en joc en les
eleccions, les temptacions per atorgar tractes de favor a canvi de
finançament il·legal per al partit siguin també més elevades.






Què podem fer per reduir
aquesta politització? L’experiència d’altres països resulta
il·lustrativa. Per exemple, entre finals del segle XIX i principis del
XX moltes ciutats dels Estats Units presentaven uns nivells de
politització i corrupció tan estratosfèrics com els reflectits a la
pel·lícula Gangs of New York, on el govern de la ciutat apareix
capturat per xarxes clientelars i fins i tot criminals. Uns anys
després, l’extensa politització de les administracions locals -i, de la
seva mà, la corrupció- va descendir de forma dràstica gràcies a
reformes institucionals com la substitució del tipus de govern strong-major
(el tipus de govern local que predomina a Espanya, en el qual un sol
càrrec electe, l’alcalde i la seva majoria de govern, acumula molt
poder) per l’anomenat city-manager. En aquesta nova forma de
govern, els càrrecs electes retenen la capacitat legislativa, però el
poder executiu passa a les mans d’un directiu professional nomenat per
una majoria qualificada de regidors i per un període de temps no
coincident amb el cicle electoral, reduint així el grau de dependència
política.






Aquest tipus de govern, o les
seves variants, ha estat adoptat en les administracions locals dels
països occidentals que presenten menors nivells de corrupció. En
aquests països, el partit que guanya les eleccions té les "mans
lligades" a l’hora de fer nomenaments, perquè hi ha un directiu
professional que gestiona l’organització administrativa, o bé ha
d’arribar a amplis acords amb altres forces polítiques, incloent amb
freqüència les de l’oposició, per nomenar càrrecs públics. En general,
es tracta de buscar mecanismes institucionals perquè se seleccionin
empleats públics la continuïtat dels quals en el càrrec depengui de la
seva competència o mèrit i no de la seva lleialtat política.






És important subratllar que
el nivell de competència dels empleats no és sinònim del que
tradicionalment s’interpreta com a sistema de mèrit a Espanya; és a
dir, uns funcionaris públics seleccionats mitjançant oposicions i amb
una plaça "en propietat" per a tota la vida, amb independència del seu
rendiment. L’evidència empírica ens mostra que no cal tenir una
administració curulla de funcionaris per reduir la corrupció. Per
exemple, els dos països menys corruptes del món el 2008, Suècia i Nova
Zelanda, van eliminar fa anys l’estatus funcionarial per a la gran
majoria dels seus empleats públics, que en l’actualitat es regeixen per
la mateixa legislació laboral que qualsevol treballador del sector
privat.







Podem aspirar a Espanya a unes
administracions més flexibles i eficients i, alhora, menys corruptes?
El principal obstacle per a això és que aquí el debat públic està
atrapat entre dues visions antagòniques i indesitjables ambdues. D’una
banda, els partits polítics que, emparant-se en la rigidesa tradicional
de l’Administració pública, han fomentat institucions que permeten una
alta politització de l’administració i, per tant, generen corrupció.
Per un altra, els representants dels cossos de funcionaris que advoquen
pel manteniment d’un sistema d’empleats públics inamovibles. Qui
òbviament paga les ineficiències derivades de la politització i de la
rigidesa administrativa són els ciutadans.






Encara que aquesta situació
sembli irreversible, l’experiència d’altres contextos ens ha d’infondre
optimisme. Quan activistes com Richard Childs -home de negocis i
promotor d’un tipus de govern local basat en directius professionals
com els existents en el sector privat- van iniciar la seva improbable
lluita contra la politització i la corrupció que assolaven la majoria
de nivells administratius als Estats Units fa ja més d’un segle, es van
enfrontar a xarxes clientelars el poder de les quals semblava
inexpugnable. Tanmateix, van triomfar perquè van ser capaços de
mobilitzar els interessos d’aquells que en última instància generaven
la riquesa del país, convencent-los que aquesta s’estava malgastant no
amb males polítiques públiques, sinó amb mals polítics, o millor dits,
amb la pervivència de males institucions utilitzades pels polítics per
sostenir les seves xarxes clientelars. Podrà algú a Espanya mobilitzar
aquests interessos?








Víctor Lapuente Giné és professor de Ciència Política en el
Quality of Government Institute de la Universitat de Goteborg (Suècia).